从20世纪50、60年代开始，国家在无林少林、荒山集中连片地区兴办以造林和资源培育为主要任务的国有林场。这期间，国有林场是按全额拨款事业单位管理的，基本上以国家和省（区、市）直管为主。当时每年由中央财政下拨的事业费1亿多元，基本建设资金1亿多元。从80年代初开始，国家开始将国有林场逐步下放，事业费不断核减，逐步成为了差额拨款事业单位。90年代开始，国有林场进一步转为自收自支的事业单位，既得不到事业单位正常发展应享受的扶持政策，也得不到企业应享有的自主权和经济政策。进入90年代后期，随着实施以生态建设为主的林业发展战略，以及国家对生态重要和生态脆弱地区森林资源实行禁伐限伐政策，国有林场主要任务转为以森林资源保护为主，营造林和木材采伐等生产任务减少，林场富余职工大量增加。由于缺乏正常稳定的经费来源，且富余职工的人数不断增加，林场发展陷入困境，政策边缘化、职工贫困化问题十分突出。

国有林场虽然为事业单位，却长期实行企业化管理，经费自收自支，得不到公共财政的支持。“不城不乡、不工不农、不事不企”，大多数国有林场苦于“找饭吃”，无法将主要精力集中到森林资源保护和培育上来。

此次改革，将国有林场主要功能明确定位于保护培育森林资源、维护国家生态安全，并合理界定国有林场属性。将国有林场分为三类：第一类，原为事业单位的国有林场，主要承担保护和培育森林资源等生态公益服务职责的，继续按公益服务事业单位管理，从严控制事业编制；第二类，原为事业单位的国有林场，基本不承担保护和培育森林资源、主要从事市场化经营的，要推进转企改制，暂不具备转企改制条件的，要剥离企业经营性业务；第三类，目前已经转制为企业性质的国有林场，原则上保持企业性质不变，通过政府购买服务实现公益林管护，或者结合国有企业改革探索转型为公益性企业，确有特殊情况的，可以由地方政府根据本地实际合理确定其属性。

新中国成立初期，为满足国民经济建设对木材等森林资源的需求，国家陆续对国有林区进行了大规模的开发，在东北、西南、西北9省区（黑、吉、蒙、滇、川、青、陕、甘、疆）建立了138个国有林业局（其中企业局135个，营林局3个），是专门从事木材采伐加工的森工企业，以这些森工企业为主体形成了国有林区。其中，分布在黑、吉、蒙3省区的87个国有林业局组成了重点国有林区，也是本次国有林区改革的主体部分。这87个林业局分别隶属于内蒙古森工集团（内蒙古大兴安岭林管局）、吉林森工集团、龙江森工集团（黑龙江森工总局）、大兴安岭林业集团（大兴安岭林管局）、长白山森工集团等5家森工集团管理（以下简称“五大家”）。由于“先有林区、后有社会”，国有林区逐渐形成了相对独立封闭，对内全包全管、对外自成体系的特殊社会区域，政企、政事、事企、管办不分，森林资源过度开发，基础设施欠账很多，民生问题比较突出，严重制约了生态安全保障能力。

此次国有林区改革，关键在于厘清中央与地方、政府与企业各方面关系，推进政企、政事、事企、管办分开，健全森林资源监管体制，逐步建立精简高效的国有森林资源管理机构。在地方人民政府职能健全、财力较强的地区，可一步到位，剥离企业的社会管理和公共服务职能，人员和经费交给地方人民政府承担；在条件不具备的地区，先行在内部实行政企分开，逐步创造条件将行政职能移交当地人民政府。按照“机构只减不增、人员只出不进、社会和谐稳定”的原则，对森工企业分类制定改制改革方案，逐年减少管理人员，逐步形成精简高效的国有森林资源管理机构，依法负责森林、湿地、野生动植物资源和自然保护区管理、森林防火、有害生物防治等工作。

全国共有国有林场4855个，由于目前70%以上的国有林场为县级管理，各级政府对国有林场没有明确的政策支持和投资渠道。91%的林场自收入自支或差额拨款，森林管护抚育投入不足，林场经济发展和职工就业困难，职工收入低下、生活贫困化。2013年林场在职职工人均年收入1.8万元，仅为全国城镇非私营单位就业人员年平均工资的35.3%，为城镇居民年人均可支配收入的67%,农民人均纯收的2.02倍。在职职工中还有10.8万人没有参加基本养老保险，14.7万人没有参加基本医疗保险。下岗待业职工有6万多人，就业十分困难。

重点国有林区在册职工68.8万人，在岗职工49万人。2012年，东北、内蒙古重点国有林区职工年平均工资2.2万元，仅相当于当地社会人均工资的58%。特别是天保工程一期一次性安置职工52万人，约50%的一次性安置人员目前生活困难，因无力缴纳社会保险费而“断保”。

此次改革，将国有林场事业编制从目前的40万个精简到22万个左右名，事业编制主要用于聘用管理人员、专业技术人员和骨干林业技能人员，经费纳入同级财政预算。现有48万名在职职工中，除22万名管理、专业技术和骨干林业技能人员纳入事业编制外，其余26万人通过多种途径妥善安置：14万人采取购买服务方式从事森林管护抚育，7万人从事林业特色产业，并逐步过渡到退休，另有5万人通过职业技能培训引导转岗就业。在国有林场内部管理上，实行以岗位绩效为主要内容的收入分配制度，充分调动职工积极性。对林场从事的商品林采伐、林业特色产业和森林旅游经营活动，严格实行“收支两条线”管理。

此次改革提出，加强对国有林场的财政和金融支持。针对国有林场改革，由中央财政安排资金，对地方实行一次性补助，主要用于解决林场职工参加社会保险和分离林场办社会职能问题。省级财政要安排资金，统筹解决国有林场改革成本问题。具备条件的支农惠农政策可适用于国有林场。将国有贫困林场扶贫工作纳入各级人民政府扶贫工作计划，加大扶持力度。

据测算，国有林区停伐大约会产生14.3万名富裕职工。此次改革，坚持“以时间换空间”妥善安置：其中7-8万人可以通过开发森林旅游、特色养殖种植等安置。对国有林区中从事特殊工种的林业行业职工，符合国家规定条件的，在职工本人愿意的基础上，可以办理提前退休。

为加强国有林场人才队伍建设，此次改革提出，参照支持西部和艰苦边远地区发展相关政策，引进国有林场发展急需的管理和技术人才。适当放宽艰苦地区国有林场专业技术职务评聘条件，适当提高国有林场林业技能岗位结构比例，改善人员结构等。

国有林场和森工企业经济困难，债务负担沉重。目前全国林场拖欠债务276.2亿元，其中金融机构债务58亿元，很大一部分无力偿还。累计拖欠职工工资70亿元，拖欠退休金13亿元。累计拖欠养老保险费50.2亿元，拖欠医疗保险费14.2亿元。各重点国有林区累计拖欠金融债务209.9亿元，其中无力偿还的金融机构债务133.1亿元，每年需要承担利息等大量的财务费用。

对于国有林场的不良类金融债务，需要中央支持化解的，由银监会、财政部、林业局等有关部门研究制定政策，报国务院批准后实施。其他不良金融债务，确因客观原因无法偿还的，经审核后可根据实际情况采取贷款展期等方式进行债务重组。符合呆账核销条件的，按照相关规定予以核销。开发适合国有林场特点的信贷产品，充分利用林业贷款中央财政贴息政策，拓宽国有林场融资渠道。

从我国林业发展的基础看——国有林区具有举足轻重的地位。国有林区即使在开采了近60多年后的今天，依然是全国森林资源最集中最丰富的地区。第八次森林资源清查结果显示，我国国有林区森林面积3266.67万公顷，森林蓄积35.39亿立方米。面积、蓄积分别占全国森林面积、蓄积的15.73%和23.38%。国有林区也是我国林业职工最多的区域，职工人数占全部林业在册职工人数的40%。换言之，只拥有国土面积的二十分之一的国有林区，拥有着全国森林面积的六分之一、全国森林蓄积的四分之一、全部林业在册职工的五分之二。

从我国林业建设的全局看——国有林区是我国林业建设的主战场。天然林保护、退耕还林、三北防护林、速生丰产林及野生动植物保护等林业重点工程，基本覆盖了国有林区。从建设资金的投向来看，2013年138个林业局总建设资金占林业全部投资的5.21%，其中国家投资占林业全部国家投资的11.59%，即国家投资的近八分之一给了国有林区。因此，国有林区是全国林业建设的战略重点，地位十分重要。

发展困境是，国有林区是我国林业发展的最薄弱环节。在全国林业一盘棋中，国有林区是这盘棋局中的最薄弱棋子，林区经济落后，林区社会发展缓慢，林业职工收入过低，林业发展陷入困境。存在着“三林”问题：林业、林区、林业职工，即“林业”作为事关国家可持续发展的基础产业，现状不容乐观；“林区”已成为全面建设小康社会的薄弱环节；“林业职工”更是处于社会困难群体之列。换言之，国有林区的资源质量与数量不相匹配，国有林区的经济社会发展与和谐社会构建不相协调，国有林区的民生改善与民生林业的要求不相适应。

国有林区改革围绕“两个确保、两个逐步、两个创新”进行。两个确保：一是确保森林资源稳步增长，通过停止天然林商业性采伐，确保森林资源的稳步恢复和增长。在黑龙江省停伐试点基础上，有序停止内蒙古、吉林重点国有林区商业性采伐。二是确保职工基本生活有保障。据测算，停伐会产生14.3万名富余职工，坚持“以时间换空间”妥善安置，其中：7万至8万人可以通过开发森林旅游、特色养殖种植等安置。对国有林区中从事特殊工种的林业职工，符合国家规定条件的，在职工本人意愿的基础上，可以办理提前退休。

两个逐步：一是逐步推进林区政企分开。对于经济社会管理相对独立的国有林区而言，在打破政企合一、企资合一、企社合一的格局后，必须有一个能够承接政府职能的机构来行使行政管理职能，否则会出现无政府状态。主要分两种情况，一种情况是地方人民政府职能健全、财力较强的地区，政企分开一步到位，剥离企业的社会管理和公共服务职能，也就是按照属地化原则，将企业的政府职能移交给所在地政府，将学校、医院以及社会服务性机构移交给所在地政府，包括人员和经费一起移交。另一种情况是，无地方政府，企业行使政府职能的地区，先行在企业内部实行政企分开，逐步创造条件将行政职能移交当地人民政府。二是逐步建立精简高效的国有森林资源管理机构。将森林资源管理权和森林资源经营权的分离：国有森林资源管理机构，履行出资人职责，享有所有者权益，实行事业化管理。国有林管理机构受国家（出资人）委托，依法负责森林、湿地、野生动植物资源和自然保护区管理、森林防火、有害生物防治等工作的同时，作为森林生产经营的组织发包方，授权经营。剥离后的企业，不再占有、管理和无偿使用森林资源。与国有林管理机构建立市场化的契约关系。借鉴波兰等东欧国家国有林管理模式，国有林管理机构与企业之间形成雇佣关系；或各自作为市场的主体，形成单纯的卖家与买家的关系。

剥离政府、社会、资源管理职能后的企业，成为自主经营、自负盈亏的市场主体。一是建立多元投资主体的林业企业，无论是营林、采伐、加工、服务等企业国有资本与社会资本同等待遇，可以有进有退；二是企业经营方式由出资人自主决定，采取独资、控股、参股或全部转让股权或其他方式经营；三是在国有资本独大的企业，管理模式采取股东会—董事会—监事会—经理人“三权分立”的法人治理结构的管理模式。

两个创新：一是创新森林资源管护机制，根据森林分布特点，采取行之有效的管护模式，凡能通过购买服务方式实现的要面向社会购买。国有林管理机构通过招标等方式，雇佣经营公司完成造林、管护、抚育、木材生产等生产任务。二是创新森林资源监管体制。重点国有林区森林资源产权归国家所有即全民所有，国务院林业行政主管部门负责管理重点国有林区的国有森林资源和森林资源资产产权变动的审批。研究制定重点国有林区森林资源监督管理制度措施。强化地方人民政府保护森林和改善民生的责任，地方各级人民政府对行政区域内的林区经济社会发展和森林资源保护负总责，实行目标、任务、资金、责任“四到省”。建立健全林区绩效管理和考核机制，实行森林资源离任审计。

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