矿产资源整合是优化矿山开发布局，实现资源规模化、集约化开发，解决大矿小开、一矿多开、交叉重叠等问题的重要手段。就砂石行业而言，“多、小、散、乱”是砂石开采长期形成的现状。为了推进生态文明建设，落实节约资源和保护环境的基本国策，实现砂石矿山规模化、集约化开发和资源综合利用，做强做大地方砂石产业经济，各地方也在纷纷推进砂石矿产资源整合。在推进砂石矿产资源整合时，如何合理确定整合后采矿权出让方式，如何保障原采矿权人合法权益，如何在合法合规的前提下实现整合目的，是相关各方十分关注的重点，当然也是地方政府及矿产资源管理部门应予考虑和解决的问题。
一、砂石矿产资源整合中的采矿权出让方式问题
矿产资源整合意味着矿产资源管理部门要按照矿产资源自然赋存状况、地质条件和矿产资源规划等，重新划分矿区范围、核定开采规模、确定开采主体。整合过程中，往往伴随着原采矿权灭失、矿区范围合并、资产并购、企业重组等环节，矿产资源管理部门须注销原采矿许可证，并向新的开采主体颁发采矿许可证。
（一）7号文件实施之前砂石矿产资源整合以协议出让方式推进
采矿权整合出让，是矿业权出让管理中的一种特殊情形。正因如此，《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法（试行）》（国土资发〔2003〕197号）《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》（国土资发〔2006〕12号，“以下简称12号文件”）等文件规定建筑用砂石采矿权原则上实行招标拍卖挂牌出让的同时，允许采矿权整合中实行协议出让。
12号文件中规定：“已设采矿权需要整合或利用原有生产系统扩大勘查开采范围的毗邻区域”等四种情形下，经批准允许以协议方式出让矿业权。《国土资源部关于严格控制和规范矿业权协议出让管理有关问题的通知》（国土资发〔2012〕80号）和《关于严格控制和规范矿业权协议出让管理有关问题的通知》（国土资规〔2015〕3号）中再次重申了“已设采矿权需要整合或利用原有生产系统扩大勘查开采范围的毗邻区域”等情形可以采用协议方式出让矿业权。所以，协议出让成为矿产资源整合中采矿权出让的实施的重要路径。
为规范矿产资源整合中协议出让采矿权的程序，2006年原国土资源部印发的《关于矿产资源整合中采矿登记程序有关问题的通知》（国土资厅发〔2006〕100号）对有关事项进行了规范，内容包括：登记管理机关依据批复的矿产资源整合方案，划定矿区范围。成立新的采矿主体的，应在划定矿区范围前到工商登记管理部门进行企业名称预登记。矿山企业凭登记管理机关划定矿区范围的批复，依法进行储量核实，采矿权价款评估、处置，矿产资源开发利用方案、环境影响报告书的编制和送审等相关工作。采矿登记管理机关应对原采矿权人注销采矿登记后，对新采矿权人重新颁发采矿许可证等。
（二）7号文件实施后砂石矿产资源整合也必须以竞争性方式出让采矿权
随着矿产资源管理改革的深入推进，矿业权竞争性出让全面实施，协议出让受到严格限制。2019年《自然资源部关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（自然资规〔2019〕7号，以下简称“7号文件”）规定，全面推进矿业权竞争性出让，除协议出让外，对其他矿业权以招标、拍卖、挂牌方式公开竞争出让。矿产资源整合不再属于允许协议出让的范围，并且明确允许矿业权协议方式出让的两种特殊情形中，不包含普通建筑用砂石土类矿产。
按照上述政策规定，砂石矿产资源整合时，不再允许以协议出让方式设立新采矿权。这就意味着，地方政府无法根据矿产资源整合实际需要确定整合主体，而必须通过市场公开方式选定整合主体。在砂石矿整合实践中，矿产资源管理部门虽然按照政策要求采取招拍挂方式出让采矿权，但“假竞争、真协议”的现象并不鲜见。为了能够实现原矿业权人通过招拍挂方式取得整合后的采矿权，有的在竞争性出让文件中设置各种不合理不必要甚至违法的门槛和条件，有的故意在风险提示部分要求新竞得人需要和原矿业权人协商资产补偿事宜，阻吓意向竞买人参与；另外，如果新投资人真的竞得采矿权后，由于矿产资源管理部门出让过程中没有稳妥处理原矿业权人固定资产补偿问题等原因，又常常导致新老矿业权人激烈矛盾冲突，严重影响砂石资源整合开发的效果。
笔者认为，“一刀切”地禁止矿产资源整合中以协议方式出让采矿权并不符合事实求是的原则。理由有四：一是必须认识矿产资源整合不同于一般的新设采矿权，矿产资源整合目的是解决一矿多开、大矿小开，实现矿产资源规模化、集约化开发，做强做大地方资源产业；一般新设采矿权仅是向社会投放新的矿业权，满足经济社会发展对矿产资源勘查开发的需求；二是矿产资源整合中涉及原矿业权人的权益保护，特别是采矿权没有到期、存在剩余储量、矿山建设已形成固定资产等诸多问题；一般新设采矿权不会存在上述负担；三是现实中以招拍挂方式出让砂石资源整合后的采矿权后，因上述原因导致新采矿权人和原采矿权人冲突不断，无法实现砂石资源整合开发的目的；即使矿产资源管理部门出让过程中打算稳妥处理上述问题，往往也存在相当大的难度，并且往往与地方政府之前和原采矿权人签订的招商引资协议相违背，有违诚信政府建设的要求；四是招拍挂方式出让和协议出让本无优劣之分，主要取决于具体适用情形，况且以招拍挂之名，行协议出让之实，反而大幅增加了砂石采矿权出让成本。
当然，我们理解7号文件之所以“一刀切”禁止矿产资源整合中以协议方式出让新的矿业权，其目的是防止地方在政策执行中“打擦边球”，利用整合可以协议出让的制度空间，无限放大协议出让适用范围，消减市场配置矿产资源的决定性作用。行政管理中“一管就死”、“一放就乱”的治乱循环并不是矿产资源管理中特有的，而是和我们整体的体制机制内在矛盾存在密切关联。我们认为，无论如何不能“因噎废食”，应当根据事实求原则，从实际出发确定矿产资源整合中的采矿权方式出让，解决目前矿产资源整合中存在的现实问题。
同时，我们也注意到，在落实7号文件过程中，有的省份根据地方实际情况进行了政策探索。例如《山东省自然资源厅关于推进矿产资源管理改革若干事项的通知》（鲁自然资规〔2020〕2号）规定，除7号文件规定的协议出让情形外，同一采矿权人实施整合、利用不宜单独设立矿业权的夹缝资源，整合方案经专家论证和所在地县级人民政府同意后，可以协议方式出让。《内蒙古自治区全面推进煤炭矿业权竞争性出让实施办法》（内政办发〔2020〕46号）中规定，边角煤炭资源实行公开出让，由资源所在地盟行政公署、市人民政府组织实施，出让后与已设置的煤矿主体整合开采。
二、砂石采矿权整合出让中的几个重点法律问题
（一）原采矿权矿区范围内剩余资源储量问题
采矿权人拥有在采矿许可证规定的范围内,开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利。矿产资源管理部门实施矿产资源整合时，如果原采矿权还处于有效期内，或者矿区范围内还有尚未开采完毕的矿产资源储量，原采矿权人对该部分矿产资源开采获利的权益应得到保障。为此，矿产资源管理部门在实施矿产资源整合时，可采取以下方式保障原采矿权人的权益：
一是矿产资源管理部门组织专业机构对原矿区范围内剩余资源储量进行核实，在此基础上委托评估机构对采矿权现状价值进行评估，矿产资源管理部门按照评估价值对原采矿权人进行补偿。
二是按照第一种方式评估后矿产资源管理部门不给予补偿，而是将评估价值明确纳入拟出让采矿权的底价，要求新采矿权人对原采矿权人剩余矿权价值给予补偿或者签订合作开发协议。通过合作开发方式对原采矿权人进行补偿，一方面降低新采矿权人进入成本，另一方面也保障原采矿权人的合法权益。
三是矿产资源管理部门组织专业机构对原矿区范围内剩余资源储量进行核实后，将该部分资源储量直接纳入拟出让采矿权的储量范围，进行矿业权出让收益评估。新采矿权出让成交后，将该部分资源储量对应的矿业权出让收益金额支付给原采矿权人。但需要注意的是，通常矿业权出让收益金额低于开采获利的金额，该种补偿方式对原采矿权人并非最为有利。
（二）原采矿权人投资形成固定资产的权益保护问题
矿产矿资源开发属于长周期、高投入行业，砂石企业在矿山投资建设和经营方面通常需要投入巨额资金，建设厂房，购置矿山生产设备，投资建设矿山道路、电力、供水、环保设施等基础设施，办理用地、用林、用草等手续，形成巨额固定资产。在砂石矿产资源整合中，矿产资源管理部门以招拍挂方式出让新采矿权时，如果未实际解决原采矿权人的固定资产问题，一旦新采矿权被其他市场主体竞得，那么新老矿权人激烈的矛盾冲突不可避免，新采矿权人无法顺利进场作业，原采矿权人的投资损失无法得到补偿，旷日持久的僵持局面，给双方均造成巨大损失，同时也会影响地方产业经济的发展，导致多方都输的局面。
笔者认为，对于上述问题的解决，7号文件中的“净矿”规定能够作为政策依据。7号文件中明确规定：“开展砂石土等直接出让采矿权的‘净矿’出让，积极推进其他矿种的‘净矿’出让，加强矿业权出让前期准备工作，优化矿业权出让流程，提高服务效率，依据地质工作成果和市场主体需求，建立矿业权出让项目库，会同相关部门，依法依规避让生态保护红线等禁止限制勘查开采区，合理确定出让范围，并做好与用地用海用林用草等审批事项的衔接，以便矿业权出让后，矿业权人正常开展勘查开采工作。”矿产资源管理部门通过招拍挂方式重新出让采矿权时，对原采矿权人形成的固定资产一并进行处置，属于“净矿”出让的应有之义。各地矿产资源管理部门开展砂石采矿权出让准备工作时，将原采矿权主体的固定资产评估后纳入出让范围一并处置，是近年来矿业权招拍挂出让中常见的做法。
（三）原采矿权人投资形成的配套加工厂是否应纳入评估补偿范围
砂石企业投资矿山开采的同时，往往还投资建设了配套加工厂，对矿产品进行深加工。配套加工厂是否应和矿山固定资产一并纳入评估补偿范围，应综合以下因素确定：
第一，考量砂石企业投资建设配套加工厂，是否是基于政府招商引资协议等合同的约定。实践中，有的地方政府在和砂石企业签订的招商引资协议中，明确约定企业应投资建设配套加工厂，在当地做大做强砂石产业。基于信赖利益保护原则，矿产资源管理部门在组织新的采矿权出让时，应充分保障原采矿权人的合法权益。
第二，考量砂石企业投资建设配套加工厂，是否是基于当地矿产资源管理政策要求。一些地方政府制定的矿产资源开发规划及产业政策等文件中，要求新建矿山必须配套深加工企业，发展矿产精深加工，增加产品技术含量和附加值。有的地方政府甚至直接出台文件，要求砂石原矿不得直接外运。对于因执行政府政策而投资建设加工厂的企业，矿产资源管理部门在组织新的采矿权出让时，应充分保障原采矿权人的合法权益。
第三，考量配套加工厂和砂石开采是否具有紧密的匹配性。如果原采矿权人投资形成的配套加工资产和矿山开采具有紧密的匹配性，是产业链上下游专业协作的需要，且配套加工资产是专属于该矿山的配套设施，则配套加工资产应纳入资产评估范围。
第四，考量配套加工厂的设施设备是否可以搬迁易地使用，如果可以搬迁易地使用的设施设备，可以在给予搬迁费用情况下不纳入资产评估范围；对于不能搬迁易地使用的设施设备，如果符合前面任一情形的应当统一纳入资产评估范围。
（四）矿产资源管理部门出让新采矿权时如何设置竞买条件
砂石矿产资源整合过程中，出于促进产业长远发展考虑，地方政府通常希望由有实力、有经验的企业作为整合主体获得新采矿权。但是，按照矿业权竞争性出让要求，政府无法直接指定整合主体，而需要采取竞争性方式出让采矿权。为了实现整合目的，有的矿产资源管理部门在资格条件方面对竞买人设定了一定的门槛。例如，广西某市一则采矿权出让公告中载明：竞买人需有建设项目入选自治区“双百双新”产业项目，且应按照资源优质优用和就近深加工的原则，在本市依法取得土地，已建成厂房从事花岗岩深加工，增加附加值。贵州某州一则采矿权出让公告中载明：竞得人在签订采矿权出让合同后2年内，必须在内注册企业并建成生产线对矿产资源进行精深加工，禁止原矿运到州外加工。
笔者认为，矿产资源管理部门在设置竞买人资格条件，应充分考虑合法合规问题。《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（国发〔2016〕34号）规定，行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织制定市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等涉及市场主体经济活动的规章、规范性文件和其他政策措施，应当进行公平竞争审查。审查标准包括：不得设置不合理和歧视性的准入和退出条件，不得排斥或者限制外地经营者参加本地招标投标活动，不得排斥、限制或者强制外地经营者在本地投资或者设立分支机构等。同时规定，“属于下列情形的政策措施，如果具有排除和限制竞争的效果，在符合规定的情况下可以实施：1.维护国家经济安全、文化安全或者涉及国防建设的；2.为实现扶贫开发、救灾救助等社会保障目的的；3.为实现节约能源资源、保护生态环境等社会公共利益的；4.法律、行政法规规定的其他情形。政策制定机关应当说明相关政策措施对实现政策目的不可或缺，且不会严重排除和限制市场竞争，并明确实施期限。”矿产资源管理部门在出让砂石采矿权时，如果设定的竞买人资格条件具有排除和限制竞争的效果，必须符合上述法定情形。
三、推进砂石矿产资源整合的几点建议
为妥善解决砂石矿产资源整合中存在的问题，促进矿产资源整合目的的实现，矿产资源管理部门推进砂石矿产资源整合时，应注意做好以下方面工作：
一是把“净矿”出让作为保障原采矿权人资产权益的重要抓手。矿产资源管理部门应将原采矿权人固定资产的评估工作纳入新设采矿权出让准备工作中，和矿产资源储量核实、编制开发利用方案、采矿权出让收益评估等工作一并开展。为保证资产评估工作的公平公正，应由矿产资源管理部门聘请评估机构开展资产评估工作。矿产资源管理部门应组织评估机构对原采矿权人的资产进行清点、核实并登记造册，并进行必要的监督审查。矿产资源管理部门应在出让文件中对原采矿权人的资产评估结果予以公示，并要求竞得人承诺竞得采矿权后即按照评估结果收购原采矿权主体的固定资产。
二是积极支持新老采矿权人开展合作经营。原采矿权人投资形成的固定资产往往价值较大，对于新采矿权竞得人而言，除了需要支付采矿权出让收益外，还要另外一次性支付资产收购价款，给新采矿权竞得人带来巨大的资金压力。同时，即使原采矿权人获得了资金补偿，但其在该矿区多年生产经营所积累的经验和形成的优势无法继续发挥作用，也是一种实际损失。为此，矿产资源管理部门应从推动矿产资源整合、支持产业发展的高度做好统筹协调工作，支持新采矿权竞得人和原采矿权人通过合资、重组、合作等方式开发共同矿产资源，实现双方互利共赢，做大做强当地砂石产业。
三是积极探索符合实际的资源整合政策路径。一刀切地禁止矿产资源整合中以协议方式出让采矿权，不符合事实求是的原则，往往不但不能顺利实现矿产资源整合的目的，还带来砂石采矿权出让成本增加、新老矿业权人矛盾冲突、地方砂石产业经济发展受影响等一系列问题。我们建议，矿产资源管理部门应当进一步完善矿业权出让制度，在保障国家矿产资源所有权权益和明确适用条件的前提下，允许矿产资源整合中以协议方式出让矿业权。
（吴永高，北京金诚同达律师事务所高级合伙人。在原国土资源部法律中心工作多年，曾任自然资源部法律顾问，长期从事土地和矿产等自然资源领域法律实务和理论研究工作。吴永高律师团队先后代理了众多矿业权纠纷案件和矿业并购重组项目，擅长处理矿业权出让转让、矿产资源压覆、自然保护区退出、涉矿审计整改、涉矿刑事案件等法律事务。）
来源：中国砂石协会
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