新华财经北京10月27日电 政府和社会资本合作（PPP）是我国基础设施建设融资来源的重要途径。2014年以来，我国PPP市场有过快速扩容期，PPP项目规模不断扩大；2018年以后，在政策规范下PPP增速放缓；今年2月，受疫情等因素影响，PPP项目同比增速“跌落谷底”，后有所反弹，当前PPP发展情况如何？是否已经走出“至暗时刻”？未来还有哪些期待？
记者调研PPP参与各方，业内人士指出，目前PPP市场确实有所复苏，但大概率属于周期性反弹，其未来长远发展仍依赖地方财力的恢复及政策完善。对于财力吃紧的地方政府，在没有更多财政预算支出“充值”的情况下，专项债无疑是当前更佳的替代PPP的融资途径。而对于PPP模式本身，未来的重点仍将是规范发展。
走出“至暗时刻”PPP市场迎来反弹
2014年以来，中央各部委出台一系列支持PPP发展的政策，叠加城投行业政策收紧、地方政府举债受限等因素，PPP市场一度迎来快速增长期，我国PPP模式落地项目投资额也超过10万亿元大关。财政部政府和社会资本合作（PPP）中心数据显示，截至2020年8月，2014年以来累计入库项目投资额15.1万亿元；累计签约落地项目投资额10.6万亿元；累计开工建设项目投资额6.1万亿元。
今年以来，受新冠肺炎疫情影响，2月出现3年内PPP市场最低单月成交纪录。从成交规模看，截至今年8月，从成交项目数量看，市场已经度过2月同比增速的最低谷的“至暗时刻”，出现了一定复苏迹象。
一位会计师事务所从事基础设施投资服务资深人士告诉记者，今年2月至今，PPP行业是有一定的复苏，不少企业客户加大投资力度，中介机构的业务量也较去年有所增长，其中有同行的业务规模同比增长近40%。
“我们感受到了行业回暖，但是业务规模同比增长不大，目前认为这只是行业周期性‘反弹’，也不知道会持续多久。此外，随着PPP行业政策规范日益健全，未来行业仍将会稳步发展。”上述人士表示。
一位在地方财政部门工作的人士表示，今年以来，PPP模式确实有所恢复，但是“10%红线”仍是硬指标——即每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任占一般公共预算支出比例应当不超过10%。但问题是，地方政府的PPP项目中已经到10%上限怎么办？
上述人士也表示，受疫情影响，该市财政压力较大，仅目前已有PPP项目每年财政支出约8000万元，“10%红线”也“触手可及”。目前希望省财政厅能加大PPP奖补力度，缓解地方财政压力。
专项债规模迅速增长PPP发展面临竞争
记者在调研中还发现，此前一些服务PPP的中介机构也正在转而从事地方政府专项债券的发行相关中介服务工作。上述会计师事务所资深人士坦言，最近一直忙专项债相关工作，最近两年接了很多专项债业务，包括政府规划咨询、企业机构的客户服务等等。
“PPP市场景气度下降，既有疫情因素影响，也有专项债挤出影响。由于部分地区的PPP市场10%的额度已近用尽，在没有更多来源财政预算支出‘充值’的情况下，专项债无疑是当前更佳的替代PPP的融资途径。”上述人士指出。
数据显示，2019年新增专项债券额度2.15万亿元、2020年新增专项债券额度3.75万亿元。在“开前门、堵后门”的政策思路下，近两年新增专项债规模5.9万亿元。
业内人士指出，自2019年9月起，PPP市场单月成交规模增长乏力，或许与专项债资金流入基建市场有关。随着2019年下半年专项债做资本金范围扩大、2020年新增专项债额度提前下发、专项债用于基础设施建设等政策的陆续出台，部分PPP市场规模已经逼近一般公共预算支出红线的地方政府也开始将工作热情转向专项债市场。
一位PPP咨询机构人士表示，从近三年PPP项目单月平均金额来看，单笔PPP项目的平均金额出现明显降低趋势，说明越来越多的大额基建类项目开始“摒弃”PPP这类存在诸多限制因素的融资运营模式，转向采用客观限制因素更少、新增规模更大、地方政府操作更灵活的专项债完成融资工作。
而对PPP的发展，业内人士也建议继续完善相关政策。中国科学院大学中国PPP研究中心主任孟春表示，从市场反映情况来看，加快推动PPP立法是各方的强烈期盼。同时，要完善政策体系，更新或制定操作指南、财政承受能力论证指引、物有所值评价指引、绩效管理指引、标准化合同等。
项目竞争加剧建筑施工行业头部效应明显
业内人士分析，从PPP行业发展看，一方面，其面临地方财政承受能力“10%红线”约束，新增项目扩张有上限；另一方面，过去处于建设期的PPP项目，现在不少都进入运营阶段，而在这些项目中，政府也面临不小的支出责任。
专家表示，政府专项债和PPP应该是一种竞合关系，不同阶段和不同时期互有消长。在投融资模式的选择上，地方政府应该理性选择，根据自身实际情况及各种方式的特点选择恰当的方式。
从行业参与方角度看，随着PPP模式在交通运输、水利水电、市政工程等领域的推行，建筑施工企业作为社会资本方承接了大量PPP项目，PPP模式施工总承包规模显著增长，这已成为施工企业的重要业务来源。
平安证券分析师刘璐指出，PPP项目规模仍相对可观。整体来看，承接PPP业务已经成为建筑施工行业内大小企业都不得不面对的选择，将对企业的经营模式和财务表现产生重要影响。
而在其中，行业龙头无疑将会扮演更加重要的角色。招商银行研究院分析师雷霆表示，在经历企业去杠杆、PPP清库两轮洗礼之后，央企龙头手持足量订单，未来经营确定性较强；中长期来看建筑央企在基建市场的龙头地位愈发难以撼动，行业集中度或进一步提升。
“疫情影响下，中小型建筑施工企业不仅面临的市场竞争压力加剧，且由于自身融资条件、财务管理和成本管控能力都较为薄弱，将会是疫情不利冲击的主要承受者。”雷霆表示，建筑施工行业格局将会进一步分化，头部效应更加明显，呈现出强者恒强的行业结构，资源进一步向头部企业倾斜。
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