环保设施未经验收，主体工程正式投入生产
2018年10月26日，四川省A县环保局执法人员在该县城郊接合部检查时发现，一家停产两年多的B混凝土搅拌站有刚生产后留下的痕迹，即水泥罐体下地面沉积有生产废水和撒落的混凝土，且搅拌站靠河边的山坡上倾倒有清洗混凝土罐车时产生的废弃混凝土。
经A县环保局调查核实，B混凝土搅拌站由C公司2014年投资1500万元于同年11月开工建设，其《环境影响报告表》A县环保局已于2014年9月予以批复，在需要配套建设的环保设施（水污染防治设施和大气污染防治设施）未经A县环保局验收的情况下，B混凝土搅拌站主体工程于2016年3月正式投入生产。在此期间，已配套建设了80多立方米的废水处理设施及水泥罐体上的一套除尘设施。后来由于其他多方原因，B混凝土搅拌站于2016年10月开始停止生产。
同时查明，2018年8月23日，C公司与李某签订了《承包经营协议》，将C公司投资建设并负责经营的B混凝土搅拌站承包给李某经营，李某每年向C公司缴纳承包费100万元，其承包期限为5年。2018年10月12日，B混凝土搅拌站再次复工并投入生产，李某在承包B混凝土搅拌站期间，未另外单独办理营业执照。
针对B混凝土搅拌站需要配套建设的环保设施（水污染防治设施和大气污染防治设施）在未经验收的情况下，而主体工程却正式投入生产问题，A县环保局拟根据新《建设项目环境保护管理条例》（第682号）第二十三条第一款的规定，对C公司进行处理。
分歧：追究责任主体应以营业执照为准，还是以实际承包人为准？
在对此案的讨论过程中，有关执法人员对如何认定该案中违法行为的责任主体而产生了分歧。
第一种意见认为，C公司于2018年8月23日与李某签订了《承包经营协议》，将B混凝土搅拌站承包给李某经营，其承包期限为5年。也就是说，从2018年8月23日起B混凝土搅拌站的实际经营者就是李某。在调查时，由于C公司的法定代表人张某长期未在A县，无法向张某调查相关情况，李某承包B混凝土搅拌站后于2018年10月12日再次投入生产，加之李某承包B混凝土搅拌站期间，未另外单独办理营业执照。为便于日常监管，可参照原国家环境保护总局《关于如何确认无照经营行政处罚相对人主体的复函》（环函〔2004〕434号）的行政解释，即对既未取得工商营业执照，也未取得环保许可批准文件，擅自从事经营活动的，生态环境部门应当对实际经营者的环境违法行为，依照有关生态环境法律法规予以处罚。所以，李某承包B混凝土搅拌站后于2018年10月12日再次投入生产并将生产废渣倾倒在靠河边的山坡上的违法行为及该搅拌站“未验先投”的违法行为其责任主体均应当是李某。
第二种意见认为，经执法人调查，C公司于2014年3月在当地市场管理部门办理了企业法人营业执照，公司类型为有限责任公司，其经营范围为商品混凝土制造等，李某承包经营B混凝土搅拌站期间没有另外单独办理营业执照，仍然使用C公司的营业执照，而承包人李某对外仍以C公司的名义从事商品混凝土生产经营活动。
同时查明，承包人李某在明知B混凝土搅拌站配套建设的环保设施（水污染防治设施和大气污染防治设施）在未经验收的情况其主体工程擅自于2018年10月12日再次投入生产，并将清洗混凝土罐车时产生的废弃混凝土从废水处理设施中清理出来后直接倾倒至靠河边的山坡上。所以，李某承包B混凝土搅拌站后将生产废渣倾倒在靠河边的山坡上的违法行为及该混凝土搅拌站“未验先投”违法行为的责任主体均应当是C公司。
解析：层层转承包，责任应以合同约定为准
对此问题，笔者同意第二种意见。
企业承包经营是发包方在不改变企业所有权的前提下，将企业发包给经营者承包，经营者向企业缴纳承包费，以企业名义从事经营活动，并按合同分享经营成果的一种经营方式。
据了解，在本案中，C公司采用承包方式于2018年8月23日将B凝土搅拌站的经营管理权，以承包的方式承包给李某个人经营，并在《承包经营协议》中约定：C公司向承包人李某提供场地、设施设备及相关证照手续（包括公司营业执照、生产资质、公章等原件），由C公司指定专人保管，便于李某使用。这种情况，只是管理形式和分配发生了变化，而B混凝土搅拌站的性质和企业所有权没有发生变化，承包人李某在承包期间以C公司的名义实施的行为，是C公司行为，而不是李某个人的行为，所产生的法律后果也应由C公司承担。
关于第一种意见提出，由于C公司的法定代表人张某长期未在A县，无法向张某调查相关情况这一问题。经查，C公司已向邓某进行书面授权委托，即邓某担任C公司监督人员，全权代表C公司履行与李某签订的承包合同，有权对李某承包经营B混凝土搅拌站期间的产品质量、安全生产等工作进行监督。所以，即使C公司的法定代表人张某长期未在A县，执法人员同样可以向邓某调查C公司和B混凝土搅拌站及李某与本案有关的相关情况。
综上，笔者认为，不管是李某承包B混凝土搅拌站期间将生产废渣倾倒在靠河边的山坡上的违法行为，还是B混凝土搅拌站“未验先投”的违法行为，其责任主体都应当是C公司，而不是李某。因此，第一种意见是错误的。
但是，李某承包B混凝土搅拌站期间，如果该站具有《环境保护法》第六十三条第（三）项中“通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物的”，应当移送行政拘留的情形，则应当将承包人李某的违法行为案件作为行政拘留案件移送公安机关处理。
启示：企业转让使用权获取利益，有义务对承包人进行监督
承包经营只是经营方式的改变，承包人如果以企业的名义参加经济活动，企业仍然作为独立经济主体参加经济活动，所产生的法律后果也应由企业承担。企业所有者愿意在保留所有权不变的情况下将企业的使用权出让而获取一定的收益，就有义务监督承包人对企业的使用情况，并承担承包人以企业的名义进行经营活动所带来的风险。
需要注意的是，在企业承包问题上，要查清承包人违反行政管理程序的行为是在何时、以谁的名义实施的。承包人在承包期间以企业的名义实施的违反行政管理法规的行为，应当认定为企业的违法行为，而不应认定为承包人个人的违法行为。承包人在承包期间实施承包合同规定的权利以外的行为，或者承包以前、以后所实施的行为违法，则应当认定为承包人个人的违法行为，而不应当认定为企业的违法行为。
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